Во-вторых, в рамках реформы государственных и муниципальных учреждений первые решения о том, каким федеральным учреждениям стать казенными, были приняты еще в 2010 г. . Что же касается региональных и муниципальных учреждений, соответствующие решения, включающие в себя перечень казенных учреждений, должны были быть приняты на региональном и местном уровне до 1 декабря 2010 г. . Вместе с тем федеральное законодательство позволяет и в дальнейшем изменять тип существующих бюджетных учреждений на казенный , поэтому вопрос о том, каким учреждениям лучше стать казенными, сохраняет и будет сохранять свою актуальность.
В чем состоят сходство и различия казенного учреждения с другими типами государственных и муниципальных учреждений? Кто принимает решение об оказании платных услуг? Каковы особенности налогообложения казенных учреждений?
Функциональный статус казенного учреждения
Часть 2 ст. 120 ГК РФ.
Части 2 и 3 ст. 764 ГК РФ и ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
Чтобы уяснить, чем отличаются казенные, бюджетные и автономные учреждения между собой, надо, прежде всего, вспомнить термин «государственная (муниципальная) услуга», введенный в обиход законодательством также в 2010 году.
Реформирование бюджетной сферы
- Для казенного учреждения учредитель (главный распорядитель бюджетных средств) доводит лимиты бюджетных обязательств, на основании которых составляется и утверждается учредителем бюджетная смета. Смета передается в казначейство, и все расходование средств осуществляется исключительно в ее пределах в разрезе утвержденных статей. Если возникает необходимость в перераспределении сметы, то это делается только с согласия учредителя и ограниченное количество раз в квартал. Но! В случае возникновения у учреждения какой-либо кредиторской задолженности (что в рамках общего контроля и при тенденции ужесточения наказаний за нарушения бюджетного законодательство маловероятно), субсидиарную ответственность несет учредитель.
- Для бюджетной организации учредитель (главный распорядитель бюджетных средств) утверждает перечень услуг, устанавливает финансовые нормативы на их выполнение и доводит задание на услуги в натуральных единицах. Исходя из доведенного задания и нормативов рассчитывается объем денежной субсидии на его выполнение. Деньги должны перечисляться на счет учреждения ежемесячно. Если по каким-то причинам задание не выполнено, то объем субсидии уменьшается без учета того, есть у учреждения нужда в средствах или нет. В случае перевыполнения без согласия учредителя излишне выполненные объемы задания могут быть не оплачены. По своим обязательствам учреждение несет обязанность само. Полученные средства используются в соответствии с составленным и утвержденным планом финансово-хозяйственной деятельности. Перераспределением средств внутри плана занимается само учреждение.
- Для автономного учреждения действует тот же принцип, что и для бюджетного, но оно гораздо свободнее в плане закупок.
Имущество учреждений
В средствах массовой информации периодически появлялись мнения, что такая реформа приведет к коммерциализации бюджетной сферы, однако Министерство финансов, являющееся идеологом и основным разработчиком данного закона, категорически отрицало такую возможность и достаточно активно проводило разъяснительную работу — как на своем сайте, так и на открытом там же форуме.
– По своему духу форма казенного учреждения не подходит современному ОУ, которое должно быть свободно, инициативно, независимо и активно. Для сферы образования казенные учреждения – всегда вынужденная мера.
Однако мне встречались ситуации, когда все учреждения одного муниципалитета дружно становились казенными. Просто юристам местной администрации было лень заниматься составлением необходимых нормативно-правовых актов: ведь для того чтобы перевести учреждение на финансирование по заданию, надо утвердить нормативы, принять подзаконные акты, выдать задание, а это большая управленческая работа. Если же оставить все учреждения в казенных, то можно продолжать финансировать их как прежде, по смете.
Другой пример. Некоторые ОУ в сельской местности стали казенными потому, что учредитель не может обеспечить им необходимый объем государственного задания. У этих ОУ нет контингента, и они не могут быть объединены в единую сеть с другими ОУ своего района – например, нет транспортной доступности. Это тот случай, когда решение о типе учреждения вряд ли можно назвать оптимальным. Оно ограничивает свободу и самостоятельность ОУ по организационным и финансовым причинам, а это, в свою очередь, может сказаться на качестве образования.
Что делать в каждом из этих случаев? Прежде всего понять, были у учредителя веские основания для перевода ОУ в казенное учреждение. Затем коллективу надо донести до учредителя свою позицию. При этом не стоит забывать, что статус ОУ все-таки зависит от учредителя. За ним – последнее слово.
– Начнем с того, что принуждать к переходу в АУ можно только с нарушением норм законодательства. Учредитель может давить, намекать, но в этом случае мы выходим за рамки правового поля. Федеральный закон «Об автономных учреждениях» содержит обязательное требование: переход в АУ возможен только с согласия или по инициативе самого учреждения. И я бы хотела подчеркнуть, что при смене статуса учреждения сфера образования находится в привилегированном положении. В Законе «Об образовании» говорится: устав образовательного учреждения утверждается учредителем, но принимается – подчеркнем этот факт – коллективом ОУ. Поэтому де-факто сменить тип образовательного учреждения (например, перейти из бюджетного учреждения в автономное) без участия школьного коллектива будет крайне сложно. В сфере образования у нас существует взаимозависимость между коллективом ОУ и его учредителем. Без одного и без другого просто не состоится новая редакция устава школы. При переходе в АУ школа должна отразить все изменения в своем уставе. Если коллектив отказывается принять новую редакцию устава, это становится серьезным затруднением при переходе в АУ.
В иных сферах – например, в сфере культуры – все обстоит иначе. Там учредитель утверждает устав своим решением, и на этом дискуссия о новом статусе, собственно говоря, заканчивается.
Отмечу, что в сфере образования дискуссии обеих сторон возможны даже при переходе из казенного ОУ в бюджетное. Хотя закон в нынешней редакции и не требует согласия коллектива на этот случай, отказ педколлектива принять новую редакцию устава может повлиять на решение учредителя сменить статус ОУ.
Автономное, бюджетное, казенное. преимущества и недостатки
– Большинство школ в Российской Федерации существуют именно как бюджетные учреждения, и это можно считать удачным решением. Ведь мы говорим о статусе нового бюджетного учреждения.
Если до 2011 года школа могла выбрать из двух типов (бюджетное либо автономное учреждение), то теперь типология учреждений усложнилась. ОУ может быть бюджетным, автономным либо казенным учреждением.
К казенному учреждению можно применить почти все характеристики прежнего бюджетного учреждения: оно максимально ограничено в проявлении какой-либо инициативы, получая взамен финансовые гарантии от учредителя. Для него сохраняются смета и субсидиарная ответственность.
Бюджетное и автономное учреждения в отличие от казенного имеют большую свободу в распоряжении имуществом и денежными средствами, а также заинтересованы вести приносящую доход деятельность.
Разница лишь в том, что статус бюджетного учреждения предполагает больший контроль со стороны учредителя.
Статус БУ можно получить автоматически, с минимальными организационными затратами. Получение статуса АУ требует, напротив, прохождения длительной и сложной процедуры смены типа учреждения, закрепленной в Федеральном законе «Об автономных учреждениях».
