Чтобы уяснить, чем отличаются казенные, бюджетные и автономные учреждения между собой, надо, прежде всего, вспомнить термин «государственная (муниципальная) услуга», введенный в обиход законодательством также в 2010 году.
Реформирование бюджетной сферы
Под государственными и муниципальными услугами подразумевается выполнение полномочий, закрепленных либо за государственными властными структурами, либо за муниципальными. Отсюда и различие в названии услуг. Исполнение полномочий обычно осуществляется не работниками тех или иных управлений, министерств и ведомств, а через создание ими подведомственных разнообразных учреждений и доведения им заданий соответствующего характера.
Понятие государственной услуги
Появление в правовом поле бюджетных учреждений новой формации (БУНТов, как их язвительно называли некоторые интернет-пользователи) обеспечил пресловутый закон со скромным названием «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений». Он затронул в первую очередь нормы Гражданского и Бюджетного кодексов, законов «О некоммерческих организациях» и «Об автономных учреждениях».
Вопросы, которые могут быть изложены в Уставе, касаются полномочий органов данной организации, структуры и особенностей видов деятельности. Также может быть изложено имущество автономного учреждения, используемое для реализации, поставленных в Уставе, целей.
Также казенное учреждение не вправе осуществлять функции государственного (муниципального) заказчика на выполнение работ по строительству и реконструкции объектов, находящихся в оперативном управлении бюджетных учреждений. Как указывается в Письме данное право отсутствует у казенных учреждений не только в силу норм, содержащихся в Законе N 94-ФЗ, но и согласно иным нормативным правовым актам РФ в редакции Закона N 83-ФЗ.
Расположение Муниципального Бюджетного Учреждения
Отсутствие у казенного учреждения права осуществлять функции заказчика по выполнению работ по строительству и реконструкции объектов, находящихся в оперативном управлении бюджетных учреждений, в соответствии с новым статусом бюджетных учреждений представляется вполне логичным. Поскольку бюджетное учреждение в соответствии с Законом N 83-ФЗ обладает самостоятельностью в финансово-хозяйственной деятельности и самостоятельно отвечает по принятым обязательствам, только бюджетное учреждение может отвечать за управление тем государственным (муниципальным) имуществом, которое закреплено за ним учредителем на праве оперативного управления, включая случаи строительства и реконструкции объектов, входящих в состав указанного имущества.
С 2011 года в России начал действовать Федеральный закон «Об автономных учреждениях». Директора многих школ оказались в затруднении: какой статус выбрать, как оформить необходимые документы, как пройти соответствующие процедуры. Об этом и многом другом в ближайших номерах расскажет кандидат юридических наук, замдиректора Центра правовых прикладных разработок Института развития образования НИУ-ВШЭ. Анна Вавилова, уже известная нашим читателям по серии публикаций о новой системе оплаты труда.
На пути к решению
– По своему духу форма казенного учреждения не подходит современному ОУ, которое должно быть свободно, инициативно, независимо и активно. Для сферы образования казенные учреждения – всегда вынужденная мера.
Однако мне встречались ситуации, когда все учреждения одного муниципалитета дружно становились казенными. Просто юристам местной администрации было лень заниматься составлением необходимых нормативно-правовых актов: ведь для того чтобы перевести учреждение на финансирование по заданию, надо утвердить нормативы, принять подзаконные акты, выдать задание, а это большая управленческая работа. Если же оставить все учреждения в казенных, то можно продолжать финансировать их как прежде, по смете.
Другой пример. Некоторые ОУ в сельской местности стали казенными потому, что учредитель не может обеспечить им необходимый объем государственного задания. У этих ОУ нет контингента, и они не могут быть объединены в единую сеть с другими ОУ своего района – например, нет транспортной доступности. Это тот случай, когда решение о типе учреждения вряд ли можно назвать оптимальным. Оно ограничивает свободу и самостоятельность ОУ по организационным и финансовым причинам, а это, в свою очередь, может сказаться на качестве образования.
Что делать в каждом из этих случаев? Прежде всего понять, были у учредителя веские основания для перевода ОУ в казенное учреждение. Затем коллективу надо донести до учредителя свою позицию. При этом не стоит забывать, что статус ОУ все-таки зависит от учредителя. За ним – последнее слово.
Смена статуса: коллекктив школы может протестовать
– Большинство школ в Российской Федерации существуют именно как бюджетные учреждения, и это можно считать удачным решением. Ведь мы говорим о статусе нового бюджетного учреждения.
Если до 2011 года школа могла выбрать из двух типов (бюджетное либо автономное учреждение), то теперь типология учреждений усложнилась. ОУ может быть бюджетным, автономным либо казенным учреждением.
К казенному учреждению можно применить почти все характеристики прежнего бюджетного учреждения: оно максимально ограничено в проявлении какой-либо инициативы, получая взамен финансовые гарантии от учредителя. Для него сохраняются смета и субсидиарная ответственность.
Бюджетное и автономное учреждения в отличие от казенного имеют большую свободу в распоряжении имуществом и денежными средствами, а также заинтересованы вести приносящую доход деятельность.
Разница лишь в том, что статус бюджетного учреждения предполагает больший контроль со стороны учредителя.
Статус БУ можно получить автоматически, с минимальными организационными затратами. Получение статуса АУ требует, напротив, прохождения длительной и сложной процедуры смены типа учреждения, закрепленной в Федеральном законе «Об автономных учреждениях».
Распоряжается с согласия собственника особо ценным движимым имуществом, переданным учредителем или приобретенным за счет выделенных им средств, а также недвижимым имуществом. Другим имуществом распоряжается свободно
Таким образом, если изменение типа федерального казенного учреждения приведет к невозможности осуществления государственных функций, в пояснительной записке указывается информация о том, кому данные государственные функции будут переданы
Чем отличается казенное учреждение от бюджетного
Что касается автономного учреждения, то оно может быть создано только в строго ограниченных случаях. Изначально, при принятии Закона № 174-ФЗ, перечень сфер, в которых допускалось создание автономных учреждений, был ограничен. Позднее в закон внесли изменения, и перечень стал открытым. Данное решение привело к появлению большого числа автономных учреждений, которые фактически являлись коммерческими юридическими лицами. Цель их создания заключалась в том, чтобы обойти нормы законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.
Целью усовершенствования государственных организаций в современной экономике является улучшение продуктивности оказания государственных и муниципальных услуг, в случае улучшения темпов роста госбюджетных расходов. Именно такой посыл имел федеральный закон № 83-ФЗ («О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования организации местного самоуправления»). Реализация данного законодательного акта реорганизовала систему общественных и муниципальных органов и разделила их на казенные, бюджетные и автономные.
Особенности казенных структур
- Материальное обеспечение новых структур через субсидии в процессе выполнения задания.
- Материальные права и обязанности органов расширены (право на распоряжение движимым имуществом и прибылью от деятельности).
- Отсутствует субсидиарное поручительство по обязательствам.
Что общего?
- Создание счета возможно лишь в органах Федерального казначейства.
- Местным/национальным ведомствам необходимо гарантировать открытость и общедоступность отчетности о работе (через соответствующий ресурс в Интернете).
- Уплата налога на добавленную стоимость от платных услуг.
- Разрешение на деятельность, которая приносит прибыль определяется соответствующими документами.
- Органы управления не меняются.
Возможно ли уточнить данный перечень казенных учреждений, изменение типа которых проведено в силу закона, позволяющего осуществлять этот процесс в более удобном, «упрощенном» режиме, то есть без принятия дополнительных решений, связанных с изменением типа?
В случае невозможности осуществления взыскания денежных средств с бюджетного учреждения-должника в связи с отсутствием на лицевых счетах должника денежных средств более трех месяцев исполнение исполнительного документа производится путем обращения взыскания на имущество должника в соответствии с законодательством об исполнительном производстве.
Устав казенного учреждения
Рассмотрим такой пример. До принятия Закона № 83-ФЗ одним из основных видов деятельности больницы, являющейся бюджетным учреждением, был отбор на конкурсной основе организаций на поставку и (или) хранение, отпуск лекарственных средств (изделий медицинского назначения) в рамках оказания отдельным категориям граждан дополнительной бесплатной медицинской помощи с последующим заключением с ними договоров (контрактов).
